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23 febrero 2016

Federalismo y cuestión nacional: una comparación entre España y el Reino Unido. Xabier Zabaltza

Una de las consecuencias imprevistas del referéndum celebrado en Escocia el pasado 18 de septiembre ha sido la acentuación de la denominada “cuestión de West Lothian”. En 1977, Tam Dalyell, diputado laborista por esta circunscripción escocesa, denominada Lodainn an Iar en gaélico y Wast Lowden en scots, señaló la paradoja que supondría que los representantes escoceses, galeses y norirlandeses en el Parlamento Británico pudieran votar sobre asuntos que atañeran exclusivamente a Inglaterra, sin que los representantes ingleses pudieran hacer lo mismo sobre materias que concernieran a Escocia, a Gales y a Irlanda del Norte, ya que éstas se tratarían en los respectivos parlamentos autonómicos.
El dilema expuesto por sir Dalyell es conocido también con la consigna English votes for English laws y no tiene fácil solución. Se han sugerido dos fundamentalmente. Según la primera de ellas, la más sencilla en principio, los diputados escoceses, galeses y norirlandeses en Westminster deberían abstenerse cuando se debatieran temas que solo afectan a Inglaterra. La segunda, más complicada, es crear una región autónoma inglesa con un parlamento propio. Por lo que se desprende de algunas encuestas, más del 60 por ciento de los ingleses se decantan por esta segunda opción. En ese caso, el Reino Unido podría avanzar en su descentralización hasta convertirse incluso en una federación. El conservador lord Salisbury ha llegado a proponer que la Cámara de los Comunes se constituya en Parlamento de Inglaterra y que la Cámara de los Lores actúe como Parlamento Federal.
Como han apuntado todos los observadores, la federalización del Reino Unido se enfrenta a un obstáculo considerable. Me refiero al desproporcionado peso de Inglaterra, territorio que alberga el 83 por ciento de la población británica (en Escocia apenas vive el 8 por ciento). Siendo esto cierto, hay que poner de manifiesto otro aspecto en el que no se suele incidir y que podría favorecer ese proceso. Un aspecto crucial que diferencia al Reino Unido de España. Y es que el Reino Unido es concebido por sus habitantes como un estado plurinacional. Inglaterra es tan solo una de sus cuatro entidades constitutivas, junto con Escocia, Gales e Irlanda del Norte (la Isla de Mann y las Islas Anglonormandas no forman parte del Reino Unido, sino que son dependencias de la Corona Británica, y Cornualles, que en ocasiones se postula como la “quinta nación británica”, es, a todos los efectos, un condado inglés). Los ingleses se sienten británicos, por supuesto, pero también miembros de la nación inglesa. De hecho, en los últimos años, coincidiendo con la devolution escocesa, galesa y norirlandesa, asistimos a un afianzamiento del nacionalismo inglés. En cambio, España, que es un estado mucho más descentralizado que el Reino Unido, no es oficialmente plurinacional. Como trataré de exponer a continuación, la peculiaridad española no es tanto que Cataluña, por ejemplo, no esté reconocida como una nación, sino que Castilla tampoco lo está. Una de las razones por la que la mayoría de los ingleses acataron sin rechistar el referéndum del 18 de septiembre es que un inglés medio distingue perfectamente entre Inglaterra y el Reino Unido. Por el contrario, a un castellano medio le resultaría muy difícil de digerir la secesión de Cataluña porque identifica a España, y no a Castilla, como su nación. Soy muy consciente de las presiones bajo las que se redactó el artículo 2 de la vigente Constitución, pero aún así creo que la fórmula “indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles” es la expresión jurídica de un sentimiento previo compartido por la mayoría de la población de al menos 15 de las 17 actuales comunidades autónomas. La tradición anglosajona, que carece de una Constitución codificada, es diferente.
Cuando se creó el Estado de las Autonomías español ni siquiera se planteó la cuestión de West Lothian. Con toda naturalidad, los diputados catalanes, vascos y gallegos votan en las Cortes Españolas sobre asuntos que afectan a los habitantes de otras comunidades autónomas. Eso se debió en parte a la débil conciencia nacional de Castilla, a la que se atribuían los incontables vicios derivados del centralismo. Porque fue la inofensiva Castilla la gran perjudicada por el “café para todos”, ya que quedó dividida en cinco comunidades, cada una de ellas con su propio parlamento: Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cantabria, La Rioja y Madrid. Además, las provincias leonesas de León, Zamora y Salamanca fueron incluidas en la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la de Albacete en la de Castilla-La Mancha (en realidad, solo un tercio de la provincia de Albacete perteneció al Reino de Murcia; el resto era tierra manchega). Ningún inglés habría tolerado semejante parcelación de su país.
Antes de que se me tilde de historicista replicaré que la historia es un factor mucho menos determinante que la voluntad colectiva a la hora delimitar un territorio. Nadie cuestiona hoy la existencia de otra comunidad autónoma constituida durante la Transición. Andalucía, a la que Menéndez Pidal llamó “Castilla la Novísima”, no se organizó como una entidad administrativa hasta 1981, diga lo que diga el Estatuto reformado de 2007, que la define como una “nacionalidad histórica” (lo que existió en el Antiguo Régimen fueron los reinos de Córdoba, Granada, Jaén y Sevilla). Dicho esto, y dejando el pasado más lejano al margen, resulta sintomático que en el referéndum sobre la iniciativa del proceso autonómico de Andalucía, celebrado el 28 de febrero de 1980, en dos de sus provincias, Jaén y, sobre todo, Almería, los votos afirmativos no llegaran al 50 por ciento de los emitidos, por lo que no se cumplió el artículo 151 de la Constitución, que, para acceder a la autonomía por la llamada “vía rápida”, exige ese porcentaje en cada circunscripción. El Estatuto andaluz de 1981, la primera ronda del “café para todos”, fue aprobado de manera irregular, sorteando la Constitución, simplemente porque convenía a la izquierda, sobre todo al Partido Socialista. Una vez concedida la autonomía a Andalucía de ese modo tan poco ortodoxo, resultó imparable un proceso que ha vaciado de contenido la distinción constitucional entre nacionalidades y regiones.
Al calor del proceso soberanista catalán se están produciendo propuestas que pretenden corregir el rumbo emprendido hace casi cuatro décadas. Así, tras haber sido relegada al olvido durante la mayor parte de ese tiempo, la palabra “federalismo” se ha convertido de repente en el talismán de la política española. Cual bálsamo de Fierabrás, al federalismo, desprovisto ahora de varios de sus ingredientes originarios (el republicanismo y el iberismo), se le atribuye la panacea para todos los males de la Piel de Toro. A mi juicio, el modelo federal era la apuesta lógica (aunque incierta) para intentar canalizar las reivindicaciones de los nacionalismos periféricos en 1978, pero sin ánimo de parecer agorero, no creo que sea válido para la España actual. Si en el Estado español solo hubiera castellanos, catalanes, vascos y gallegos o, si, por el contrario, solo hubiera cántabros, riojanos, manchegos y madrileños, tal vez podría intentarse una salida federal, como en Bélgica o, eventualmente, en el Reino Unido en el primer caso, como en Estados Unidos o Alemania en el segundo. Pero España alberga algunos territorios con una identidad nacional diferenciada mayoritaria, otros cuya única identidad nacional es la española y unos terceros donde ambas identidades pujan por la hegemonía. Para unos, el autogobierno sabrá siempre a poco; para otros será un regalo no demasiado valorado.
He señalado que el mayor obstáculo para la federalización del Reino Unido es el peso demográfico de Inglaterra. Tal escollo no existe en España porque la Castilla “histórica” (llamémosle así, aunque tampoco ha existido nunca un ente que englobe exclusivamente a sus trece provincias) supone solo un 22 por ciento de la población total española. Si no hubiera sido desmembrada, Castilla habría sido la prima inter pares de las comunidades españolas, capaz de tratar de tú a tú a las demás, pero sin despertar sus recelos (la segunda, Andalucía, reúne el 18 por ciento de la población española y la tercera, Cataluña, el 16 por ciento). El “café para todos”, plasmación del nacionalismo español de raigambre orteguiana, que bien poco tiene que ver con el regionalismo castellano, diseñó comunidades artificiales, en algunas de las cuales el ansia de autonomía era nula, con el fin de que sirvieran de contrapeso a Cataluña y a Euskadi, que, claro está, nunca considerarán a estas nuevas entidades como sus iguales (lo grotesco es que el País Vasco triprovincial es también una creación del siglo XX). Cuesta imaginar una España federal sin una Castilla unida, como cuesta imaginar un Reino Unido federal sin una Inglaterra autónoma. De hecho, la innovación territorial más significativa del Estado de las Autonomías, que violenta la tradición federalista, es precisamente la quíntuple partición de Castilla.
Como ya se ha insinuado, en España existen varias regiones cuya personalidad, según suele suponerse, no está tan definida como la de las conocidas popularmente como “comunidades históricas”. Junto con la debilidad de Castilla, la existencia de esos territorios constituye otra diferencia substancial respecto al Reino Unido, que dificulta enormemente el reconocimiento del carácter plurinacional del Estado español. Si al Reino Unido se le arrebatara Escocia, Gales e Irlanda del Norte, lo que quedara tendría un nombre honorable: Inglaterra. Si a España se le quita Cataluña, Euskadi y Galicia, lo restante no tiene nombre alguno porque Aragón, Asturias, León, Extremadura, Andalucía, Murcia y Canarias, además de Valencia, Baleares y Navarra, a las que dedicaré los párrafos que siguen, poco o nada tienen de castellanos. En mi insignificante opinión, todas estas regiones poseen suficiente arraigo y solera como para constituirse en estados federados, al mismo título que Castilla, Cataluña, Euskadi y Galicia. Aunque, solo faltaría, son los propios afectados los que deberían decidirlo y está por ver cuál sería la reacción de los nacionalistas periféricos, que parecen más interesados en mantener hechos diferenciales que en una auténtica federalización. El federalismo “asimétrico” es una idea recurrente entre estos últimos, pero el ejemplo que suelen aducir, el canadiense, no es extrapolable a España así como así, ya que en Canadá solo se reconoce una “sociedad distinta”, la quebequesa. Otra posibilidad, del gusto de nacionalistas tanto centrífugos como centrípetos, es que al menos algunos de los territorios no galeuscanos fueran degradados al nivel de regiones sin estatuto especial, a la italiana. Aunque, que quede claro, eso no es federalismo, ni “asimétrico” ni del otro, y, en España, constituiría una fuente constante de agravios.
El Reino Unido carece de Constitución sistematizada al modo español, lo que puede facilitar la redefinición del modelo de estado e incluso, como hemos comprobado en Escocia, la regulación de la secesión de una parte de su territorio. Para convertir a España en una federación habría que modificar de modo substancial la Constitución de 1978, especialmente los 22 artículos del Título VIII (más de una octava parte del total). En un estado federal quedarían obsoletos, entre otros, los artículos 143, 144 y el mencionado 151, que regulan los diversos (y desiguales) modos de acceso a la autonomía, así como el 145.1, que prohíbe la federación de comunidades autónomas y que fue introducido expresamente para impedir la entente entre Cataluña, Valencia y Baleares, los llamados “Países Catalanes”. Ni que decir tiene que a los anticatalanistas baleares y, sobre todo, valencianos no les entusiasmará esta sugerencia. Asimismo, una reforma federal de la Constitución daría alas a los navarristas para exigir la derogación de la Disposición Transitoria Cuarta, que prevé la incorporación de Navarra a Euskadi. Obviamente, eso no sería del gusto de los nacionalistas vascos. Cada pieza que se mueva del statu quo puede hacer tambalear todo el edificio que tanto costó construir, así que hay que saber muy bien qué se quiere colocar en su lugar, lo que no me parece que sea el caso.
En su versión canónica, los nacionalismos catalán, vasco y gallego ambicionan territorios más allá de los de las comunidades autónomas oficialmente reconocidas. Las demandas de los dos primeros trascienden incluso las fronteras españolas. El tercero de ellos, por su parte, siempre ha mantenido una relación ambigua respecto a Portugal, sobre todo las comarcas situadas al norte del Duero, que formaron parte de la antigua Gallaecia. En España, los intereses de los nacionalismos periféricos entran en colisión no solo con los del nacionalismo español sino también con los de los regionalismos colindantes (valencianismo, navarrismo, leonesismo, etcétera). Nada semejante ocurre en el Reino Unido, ya que los límites de las cuatro naciones británicas están perfectamente definidos y no son objeto de conflictos irredentistas, por lo menos entre ellas (dejo a un lado el complejo problema norirlandés, que obviaré a lo largo de todo el artículo). “Irredentismo” no rima con “federalismo”.
La espinosa y sin embargo crucial cuestión de la financiación excede con creces el objeto de estas líneas, pero no puedo silenciar que el régimen de Convenio/Concierto parece más propio de una confederación de estados que de un estado federal, en el que debería establecerse claramente a qué instancia administrativa (municipio, estado federado y federación) compete cada impuesto. La Disposición Adicional Primera de la Constitución “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales” porque la Monarquía restaurada no podía ser menos que el franquismo, que los había abolido en Vizcaya y Guipúzcoa, pero los había mantenido en Navarra y Álava. Los cuatro territorios forales actuales suponen solo un 6 por ciento de la población española, así que constituyen una excepción tolerable, ya que no ponen en peligro el funcionamiento del sistema. El Convenio/Concierto es sentido como un derecho histórico en la España foral (amparado, según se ha visto, por la Constitución) y como un privilegio en las comunidades de régimen común. Esas rencillas territoriales se deben en gran medida al desconocimiento del régimen convenido/concertado, pero no son el mejor caldo de cultivo para el federalismo. Hay que recordar que los representantes de Cataluña (que, como los otros países de la Corona de Aragón, mantuvo sus instituciones privativas hasta principios del XVIII), no han mostrado hasta época reciente su interés por un Convenio/Concierto propio, dado el ejercicio de responsabilidad fiscal que conlleva, y que los de las demás comunidades autónomas, fuera de alusiones de tono tradicionalista incorporadas con las reformas estatutarias, siempre han preferido que sea el Estado el que se ocupe de la desagradable labor de recaudar impuestos. Así que la generalización del régimen foral a toda España, como a veces se ha planteado, no tendría ningún sentido, suponiendo que fuera viable. En cuanto a la opción contraria, perfectamente congruente con el ideario federal, esto es, la derogación de la Disposición Adicional Primera, contaría con la tajante oposición de los nacionalistas vascos y los regionalistas navarros, que, paradójicamente, son enemigos encarnizados para todo lo demás.
Llegado a este punto, tengo que referirme, aunque sea de modo muy superficial, a un tema de capital importancia que tiene una relación directa con la estructura del Estado: el tratamiento de sus diversas lenguas. La situación sociolingüística distingue una vez más a España del Reino Unido, donde solo el más débil de los nacionalismos periféricos, el galés, se plantea en términos lingüísticos. A mi entender, una reforma federal de la Constitución de 1978 no podría dejar de lado la corrección de la desafortunada redacción del punto 1 del artículo tercero (“El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla”), prescindiendo de la mención de la obligatoriedad del castellano e incluso recogiendo el derecho a utilizar las otras lenguas españolas. En una federación las lenguas no castellanas podrían ser de uso preferente en sus respectivos dominios (alguna de ellas ya lo es en parte del suyo), pero sería suicida para la convivencia lingüística y para las propias lenguas minoritarias pretender la creación de zonas oficialmente monolingües, como en Bélgica o en Suiza. Dicho esto, añadiré que no sería necesario cambiar una sola coma de la Carta Magna para que las lenguas autonómicas estuvieran más presentes en las dependencias de la administración central en los territorios en los que se hablan, especialmente en las de justicia, y para otorgarles un mínimo reconocimiento en el resto del Estado, aunque sea simbólico (documentos de especial trascendencia, impresos, sellos, etcétera). Bastaría para ello con un poco de voluntad política. Tampoco se precisa modificar la Constitución (artículo 20.3), para permitir que las lenguas cooficiales reciban un trato digno en los medios de comunicación de titularidad estatal, por ejemplo en los programas de música, en los que tras cuatro décadas de democracia siguen estando casi por completo ausentes, mientras nadie parece cuestionar la omnipresencia del inglés. Y, finalmente, sería suficiente con cumplir otro artículo olvidado de la Constitución, el 69, para que el Senado se convirtiera de verdad en la Cámara de representación territorial y todas las lenguas españolas se utilizaran con asiduidad en sus plenos, como ya se hace en la Comisión General de las Comunidades Autónomas. Siendo realista, no creo que se pudiera avanzar mucho más, ni en un estado autonómico, ni en uno federal, a no ser que quisiéramos colapsar la administración y disparar el gasto público en traducciones. Hoy en día el castellano es hablado por casi la totalidad de los ciudadanos españoles, incluidos los de las comunidades bilingües (de hecho, es la única lengua de la mayoría de los vascos), y es, desde hace siglos, el idioma vehicular, en el que se comunican los hablantes de lenguas maternas diferentes. Aunque no puedo terminar este párrafo sin constatar que tampoco haría falta un estado federal para mejorar de modo ostensible el estatus de algunas lenguas españolas (asturleonés, aragonés, vascuence en Navarra, catalán en Aragón, gallego y/o portugués en Asturias, León y Extremadura, árabe dariya en Ceuta, bereber rifeño en Melilla…).
Hasta ahora me he limitado a exponer algunas cuestiones de índole jurídica y territorial con las que tarde o temprano se toparía una propuesta federal que se pretendiera en serio llevar a la práctica. Pero el verdadero problema del federalismo en España es su debilidad. Con la salvedad de Izquierda Unida y allegados y el PSC (y la indefinición de Podemos y Ciudadanos), los federalistas son irrelevantes políticamente. Ya se ha señalado que algunos nacionalistas periféricos recurren como arma dialéctica al federalismo (que suelen confundir con el reconocimiento del derecho a la secesión), pero sus intereses reales no trascienden los de su nacionalidad respectiva. UPyD, por su parte, que también se proclama federalista, lo entiende en un sentido contrario al expuesto en este artículo, es decir, como la recuperación de competencias por parte del Estado: una devolution al revés. Y en cuanto al PSOE, nunca mostró la menor disposición a modificar la Constitución en ese sentido cuando tuvo la oportunidad de tomar la iniciativa, por lo que no es de extrañar que sus declaraciones actuales sean recibidas con escepticismo. Todo ello por no hablar de la derecha clásica de ámbito español, a la que le costó aceptar el Estado de las Autonomías y a la que el federalismo le parece una concesión intolerable a los nacionalismos periféricos. Un estado federal sin federalistas sería un paradigma de inestabilidad.
Concluiré con un conocido chiste irlandés. Un viajero se pierde por el sur de la isla y, al encontrarse con un lugareño, le pregunta: “Disculpe, ¿para ir a Dublín?”. El autóctono le responde sin inmutarse: “Yo no empezaría desde aquí”. Moraleja: habría sido mucho más sencillo llegar al federalismo partiendo de un estado centralizado, como el anterior a 1978, que de las actuales 17 comunidades autónomas, en las que existen intereses creados muy difíciles de neutralizar. Por razones en las que no hará falta incidir, se desaprovechó entonces una oportunidad histórica. Hoy tal vez sea demasiado tarde. Como contraste, el Reino Unido, cuya descentralización es todavía incipiente y que cuenta con solo cuatro entidades constitutivas, puede que lo tenga más fácil que España. La propuesta de federalización británica ha sido una consecuencia de las promesas del Gobierno de Londres para impedir el triunfo del sí en el referéndum de autodeterminación escocés. El objeto de algunas propuestas españolas es evitar a toda costa que llegue a realizarse un referéndum semejante en Cataluña y en Euskadi. Tal como he intentado exponer, la federalización de España precisaría de una profunda reforma constitucional y, no digamos ya, estatutaria. Una reforma hoy por hoy inviable, ya que a corto y medio plazo no se vislumbra el consenso necesario para emprenderla, y además inútil, ya que seguiría sin satisfacer las expectativas de los nacionalismos periféricos.
Parafraseando a Ortega, el “problema español” no puede resolverse, sino tan solo conllevarse. Y es que España no es, ni mucho menos, una nación homogénea, pero tampoco es, sin más, un estado plurinacional. Ése es su drama y, a la vez, su grandeza.

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